ההליך התכנוני בשטחים

על פי הדין הבינלאומי כל בניה בהתנחלויות היא אסורה, אך לפי הנוהג הישראלי, שלא נפסל ע"י בג"צ (וגם לא אושר על ידו), ניתן לבנות בהתנחלויות על פי חוקי התכנון והבניה שהוחלו בשטחים. חוקי התכנון והבניה בשטחים מבוססים על חוק התכנון והבניה הירדני, הדומה מאוד לחוקי התכנון הישראלים (החוק הירדני והחוק הישראלי שאבו את מקורם מחוק התכנון הבריטי ולכן הם דומים מאוד). בעיקרון, על מנת לבנות בהתנחלויות "באופן חוקי" צריכה להיות תכנית בניה מפורטת בתוקף והיתר בניה.

להלן מושגי יסוד והסבר כללי על ההליך התכנוני בהתנחלויות (לא כולל מזרח ירושלים). לסיכום ממצה ומעמיק של ההליך התכנוני בשטחים ראו דו"ח של "במקום": התחום האסור – מדיניות התכנון הישראלית בכפרים הפלסטינים בשטח C (בעיקר פרק שלישי).

לתרשים זרימה של ההליך התכנוני בהתנחלויות ראו כאן

כמה מושגי יסוד:

תכנית בניה מפורטת (תב"ע – תכנית בניין עיר) – תכנית שמכוחה ניתן להוציא היתרי בניה. (ישנן תכניות אחרות שלא ניתן להוציא מכוחן היתרי בניה, כמו למשל, תכניות אב שהן תכניות כלליות יותר המהוות מסמך מדיניות תכנונית, או תכניות איחוד וחלוקה שנועדו להסדיר סוגיות של בעלות במגרשים השונים).

מועצת התכנון העליונה שמינהל האזרחי (מת"ע) – הגוף המקצועי שבסמכותו לאשר תכניות בניה (תב"ע) בהתנחלויות וביישובים פלסטינים. מועצת התכנון העליונה מורכבת מאנשי מקצוע, מתכננים, מלשכת התכנון שבמינהל האזרחי, ומנציגי משרדים שונים במינהל האזרחי (כגון: קמ"ט (קצין מטה) תחבורה, קמ"ט סביבה, קמ"ט אפוטרופוס וכיו"ב). ניתן לומר שברוב תפקידיה מועצת התכנון העליונה היא המקבילה לועדת תכנון מחוזית בישראל.

ועדת תכנון מקומית – ברשויות המקומיות של ההתנחלויות (עיריות, מועצות אזוריות ומועצות מקומיות) יש ועדות תכנון שעיקר סמכותן הוא הענקת היתרי בניה בהתאם לתכניות בניה (תב"ע) מאושרת. הועדות בוחנות גם תכניות בניה מפורטות (תב"ע), אך אישורן מהווה המלצה בלבד עבור מועצת התכנון העליונה שרק היא מוסמכת לאשר תב"עות.

אישור שר הביטחון* – מכיוון שלכל שלב בקידום תכניות בהתנחלויות יש השלכות מדיניות מרחיקות לכת, החליטה הממשלה כי שר הביטחון יאשר כל שלב ושלב בקידום התכניות בשטחים. מועצת התכנון העליונה לא מוסמכת לדון בתכניות בלי אישור מפורש של שר הביטחון לכל שלב ושלב בהליך התכנוני. נדרש אישור של שרד הביטחון לדיון בהפקדת התכנית, ואישור לפרסום ההפקדה, אישור לדיון במתן תוקף ואישור לפרסום מתן התוקף. בפועל ראינו מקרים שבהם שר הביטחון נתן במועד אחד אישור לכל ההליכים, אך עדיין בכל רגע נתון יכול שר הביטחון לעצור ולהחליט שלא לאשר את קידום התכנית. מכאן שכל שלב בקידום תכניות בהתנחלויות הוא צעד פוליטי שהממשלה נוקטת ולא עניין מקצועי-תכנוני בלבד.

* עדכון מ-18/6/23: ב-18/6/23 ביטלה הממשלה את הצורך באישור שר הביטחון לכל שלב בהליך התכנוני כך ששר הביטחון נדרש לאשר את הקצאת הקרקע לתכנון ומרגע שמותר לקדם תכנית – השליטה בקידומה עוברת לידי הפקידות, מועצת התכנון העליונה ללא התערבות ממשלתית.

היתר בניה – אחרי שיש תכנית בתוקף, היזם שיש לו זכויות בקרקע רשאי להגיש בקשה להיתר בניה בהתאם לתכנית. ועדות התכנון המקומיות ברשויות המקומיות הן המוסמכות לאשר היתרי בניה ולהנפיק אותם. הליך היתר הבניה הוא בירוקרטי במהותו, ובו נבדקת תכנית הבינוי של היזם ומוודאים כי היא תואמת את הוראות התכנית שבתוקף ואת הוראות הבטיחות והתקנות השונות של מים, חשמל, ביוב, כיבוי אש, תנועה וכו'. כשמונפק היתר בניה – מותר להתחיל לבנות בשטח.

מכרז – ב-13 ההתנחלויות שמנוהלות ע"י משרד השיכון (ראו רשימה להלן), אחרי שיש תב"ע בתוקף, משרד השיכון ורשות מקרקעי ישראל (רמ"י) פונים במכרז ליזמים ומציעים להגיש הצעות לרכישת זכויות הבניה. הקבלן הזוכה רוכש את הזכות לבנות את פרוייקט הבניה ולמכור את הדירות/עסקים לרוכשים פוטנציאליים בתנאים שמציבים משרד השיכון ורמ"י. ההליך של מכרז נמשך בדרך כלל כמה חודשים מפרסום המכרז ועד בחירת ההצעה הזוכה. לאחר שנחתם חוזה עם הקבלן הזוכה הוא רשאי להגיש בקשה להיתר בניה מהועדה המקומית, הליך שלוקח כמה חודשים נוספים. בין פרסום המכרז לתחילת העבודות בשטח עוברות בדרך כלל כשנתיים.

א. הליך אישור תכניות בניה (תב"ע – תכנית בניין עיר)

1. הכנת התכנית – מי שרשאי להגיש תכניות בנייה לאישור הוא מי שיש לו זיקה לקרקע, או גוף המוסמך לכך כגון משרד השיכון, הרשות המקומית, החטיבה להתיישבות, המינהל האזרחי וגופים נוספים. ב-13 התנחלויות, המנוהלות ע"י משרד השיכון (ראו רשימה להלן) הכנת התכנית היא בידי משרד השיכון. ברוב ההתנחלויות האחרות יוזמי התכנית הם הרשות המקומית (המועצה האזורית או המועצה המקומית), אמנה או החטיבה להתיישבות. גופים אלה מכינים את התכנית המפורטת ומגישים אותה לאישור מועצת התכנון העליונה של המינהל האזרחי.

2. אישור התכנית להפקדה – אחרי שהתכנית מוכנה, ואחרי ששר הביטחון מאשר זאת*, מתכנסת ועדת המשנה להתיישבות של מועצת התכנון העליונה (מת"ע) לאשר את התכנית אישור ראשוני המכונה "אישור להפקדה". משמעות האישור היא שמבחינת הגוף התכנוני התכנית נמצאה ראויה לאישור וכעת ניתנת הזדמנות לציבור להעיר ולהגיש התנגדויות לתכנית. אחרי האישור להפקדה תפורסם התכנית להפקדה. הועדה המקומית לתכנון ובניה של ההתנחלות רשאית, אך לא חייבת, לדון בתכנית לפני הבאתה למת"ע ולהמליץ בפני מועצת התכנון העליונה אם לאשר או לא (לועדה המקומית אין סמכות לאשר תכניות בעצמה, אלא רק היתרי בניה).

3. פרסום התכנית להפקדה – אחרי שמת"ע אישרה את התכנית להפקדה, ואחרי ששר הביטחון מאשר זאת*, ואחרי השלמת הערות ותיקונים בירוקרטיים שנדרשו, מפורסמת מודעה בעיתונות לפיה התכנית מופקדת לעיון הציבור במשרדי המינהל האזרחי וכי הציבור מוזמן להגיש התנגדויות והסתייגויות לתכנית בתוך 60 יום. אם לא מוגשת אף התנגדות – התכנית עוברת לאישור למתן תוקף; אם מוגשות התנגדויות – התכנית עוברת לדיון בועדת המשנה להתנגדויות.

4. דיון בהתנגדויות – אחרי שהוגשו התנגדויות, מועצת התכנון העליונה תקיים דיון בהתנגדויות שהוגשו באמצעות ועדת משנה להתנגדויות (שמורכבת מנציגים ממועצת התכנון העליונה). ועדת המשנה להתנגדויות תזמין את המתנגדים לשמוע את התנגדויותיהם ולאחר הדיון תחליט אם להמליץ בפני מת"ע על אישור התכנית, או להמליץ לערוך שינויים בתכנית בהתאם להתנגדויות או אף לדחות את התכנית.

5. דיון במתן תוקף – אחרי שמיעת ההתנגדויות והמלצת ועדת המשנה להתנגדויות, ולאחר ששר הביטחון מאשר זאת*, מתכנסת ועדת המשנה להתיישבות של מת"ע לאשר את התכנית למתן תוקף. אם התכנית מאושרת היא תפורסם למתן תוקף ותיכנס לתוקף שבועיים אחרי הפרסום.

6. פרסום מתן תוקף – אחרי אישור התכנית למתן תוקף ע"י מת"ע, ואחרי ששר הביטחון מאשר זאת*, ואחרי השלמת הערות בירוקרטיות ותיקונים שנדרשו, תפורסם התכנית בעיתונות כתכנית בתוקף. שבועיים לאחר הפרסום תיכנס התכנית לתוקף והועדות המקומיות יכולות יהיו להוציא היתרי בניה מכוחה.

ב. מימוש התכנית: הבנייה בשטח

1. הקצאת זכויות בקרקע – כדי לבנות באופן חוקי על היזם להיות בעל זכויות בקרקע. מכיוון שרוב מוחלט של הקרקעות בהתנחלויות הן אדמות ציבוריות (המכונות "אדמות מדינה"), המנוהלות ע"י הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש במינהל האזרחי, על היזם לקבל את הקצאה מהמינהל האזרחי (היו מקרים אחדים בהם הצליחו יזמים ישראלים לרכוש קרקעות ישירות מפלסטינים בהתנחלויות כמו מודיעין עילית, צופים, כפר האורנים ואחרים, ולעתים גם כאן היתה מעורבות של הרשויות, אך מדובר במיעוט מההתנחלויות). הקצאת הקרקעות ע"י המינהל האזרחי נעשית ללא פרסום של ממש (בעקבות עתירה של שלום עכשיו יש פרסום אבל רק במקרים נדירים ביותר), וברוב המקרים הקרקע מועברת דרך החטיבה להתיישבות.

2. הקצאות החטיבה להתיישבות – המינהל האזרחי העביר את רוב אדמות המדינה שהוקצו אי פעם לשימוש כלשהו לחטיבה להתיישבות, שהיא גוף לא ממשלתי שפועל בשם הממשלה בשטחים בדרכים מפוקפקות. למעשה, לפחות 60% מהקרקעות שהוקצו הועברו לניהול החטיבה להתיישבות. החטיבה להתיישבות מנהלת את הקרקעות ללא כל שקיפות ונותנת זכויות בקרקע למתנחלים ולגופי התנחלות כגון אמנה, אף ללא פיקוח של המינהל האזרחי שאמור לנהל את הקרקעות בעצמו. שלום עכשיו וגופים אחרים חשפו כיצד החטיבה להתיישבות הקצתה קרקעות שמעולם לא היו שלה, אלא קרקעות פרטיות של פלסטינים, לטובת מתנחלים, ואיך העבירה זכויות לגופים מקורבים כגון אמנה, ללא מכרז וללא כל פיקוח.

3. מכרזים – ב-13 התנחלויות שמנוהלות ע"י משרד השיכון (ראו רשימה להלן), הקצאת הקרקע נעשית באמצעות פרסום מכרזים של משרד השיכון ורשות מקרקעי ישראל שבהם מפורסם קול קורא לקבלנים ויזמים להגיש הצעות לרכישת זכויות הבניה.

4. היתר בניה – אחרי שהתב"ע נכנסה לתוקף ואחרי שיש בעל זכויות בקרקע (בין אם דרך החטיבה להתיישבות ובין אם בעקבות מכרז של רשות מקרקעי ישראל ומשרד השיכון, ובין אם ברכישה ישירה מפלסטינים), בעל הזכויות רשאי להגיש בקשה להיתר בניה מהרשות המקומית. הועדה המקומית לתכנון ובנייה של הרשות המקומית בוחנת את תכנית הבינוי שמציע היזם ומוודאת כי היא תואמת את הוראות התכנית ואת תקנות הבניה בנושאי בטיחות, תנועה, חשמל, מים וכיו"ב. הליך בירוקרטי של היתר בניה יכול לארוך כמה חודשים. אחרי שיש היתר בניה בתוקף ניתן לבנות באופן חוקי, בהתאם לחוקי התכנון והבניה החלים בשטחים.

רשימת ההתנחלויות בניהול משרד השיכון שבהן נדרש מכרז לפני הבניה:

אלפי מנשה
אלקנה
אפרת
אריאל
ביתר עילית
גבע בנימין (אדם)
גבעת זאב
הר אדר
מעלה אדומים
מעלה אפרים
עמנואל
קרית ארבע
קרני שומרון

מכרזים מפורסמים גם ברוב הבניה בשכונות הישראליות במזרח ירושלים כגון רמות, גילה, פסגת זאב וכו'.