המשמעויות של דו"ח ועדת אדמונד לוי בנוגע למאחזים
ועדת אדמונד לוי הגישה היום את המלצותיה לראש הממשלה. הדו"ח של הועדה מציג תפיסת עולם פוליטית אידיאולוגית המקבלת טענות רבות שלהמתנחלים בכסות של דו"ח משפטי. עיקר המשמעות של הדו"ח היא פוליטית והוא צפוי לשמש את המתנחלים ככלי פוליטי שנותן גושפנקא מכובדתורשמית לעמדותיהם.
לנוסח דו"ח אדמונד לוי – לחצו כאן
א. סמכויות הועדה:
הממשלה מינתה את שופט בית המשפט העליון (בדימ) אדמונד לוי ואת שופטת ביהמ"ש המחוזי (בדימ) תחיה שפירא ואת עו"ד אלן בייקר, יועמ"ש משרד החוץ לשעבר – כועדה שאמורה להמליץ לממשלה על דרכים להכשרת המאחזים שנבנו על אדמות מדינה. חשוב לציין שלפי החוק בישראל, היועץ המשפטי לממשלה הוא הגורם היחיד שמוסמך לפרש את החוק עבור הממשלה, ואין לממשלה רשות להקים ועדה שתעקוף את ההמלצות המשפטיות המחייבות שלהיועמ"ש. לכן באופן פורמלי סמכות הועדה, כפי שנקבעה בכתב המינוי, היתה להמליץ המלצות מייעצות, אך אין בהן לחייב את הממשלה או את היועץ המשפטי לממשלה. חשוב להדגיש שבניגוד לוועדות מייעצות קודמות, שבהן היה היועץ המשפטי לממשלה שותף להקמתן ולהמלצותיהן (כפי שהיה למשל בדו"ח טליה ששון בנוגע למאחזים), ועדת לוי מונתה בניגוד לעמדת היועץ המשפטי לממשלה. עצם הקמת הועדה פוגעת באמון הציבור ברשות אכיפת החוק, והיא נסיון פסול להקים מסלול "עוקף" יועמ"ש.
לכן, המשמעות המרכזית של הועדה היא פוליטית, היא יכולה לתת תוקף משפטי ומכובד לטענות של המתנחלים, אך לא להוות המלצות מחייבות. יש לצפות שהמתנחלים והפוליטיקאים מימין יעשו שימוש נרחב בעמדות שהביעה הועדה, הן בויכוחים הפוליטיים לגבי עתיד ההתנחלויות והמאחזים, והן בדיונים משפטיים.
חשוב לציין כי לועדה אין סמכות, והיא לא עסקה בשאלות שכבר נידונו בבג"צ ואין לה השפעה על המקרים שנדונים בימים אלה בבג"צ כמו מגרון וגבעת האולפנה. ההמלצות הן לגבי התנהלות עתידית של הממשלה.
ב. עיקרי המלצות הועדה
1. לפי הועדה אין כיבוש וההתנחלויות חוקיות – חלק נכבד מדו"ח הועדה עסק בשאלת עצם החוקיות של ההתנחלויות בשטחים. הועדה בחרה לטעון כי ההתנחלויות הן חוקיות משום שלטענתה הוראות אמנת ז'נבה הרביעית שאוסרות על מעצמה כובשת להעביר את אוכלוסייתה לשטח הכבוש, אינן חלות בשטחים הכבושים. מבחינת הועדה, מכיוון שב-1967, בעת כיבוש השטחים בידי ישראל, השטחים היו מוחזקים תחת כיבוש ירדני ולא היוו חלק מוכר ממדינה כלשהי – אין הם בחזקת שטחים כבושים (בבחינת "הכובש מכובש פטור").
יש לציין שכאשר הובאה בשעתו שאלת חוקיות ההתנחלויות לבג"ץ ע"י תנועת שלום עכשיו בראשית שנות ה-90, פסק בית המשפט העליון כי הנושא אינו שפיט, וכי נושא זה ייקבע בידי הממשלה ולא על ידי בית המשפט. בכל מקרה, מבחינה פרקטית, מדינת ישראל ממשיכה לקיים מדיניות של התנחלות כל השנים, גם בלי לקבוע אם אמנם מדובר בכיבוש במובן המשפטי של המילה.
עמדה זו של ועדת לוי, נחרצת ככל שתהיה, אינה מקובלת על רוב המשפטנים בעולם, והיא מתעלמת מאלמנטים רבים נוספים שקיימים במצב הכיבוש. (כך למשל, לא עסקה הועדה בשאלה מהו מעמדם של התושבים הפלסטינים בשטחים, וכיצד ניתן להצדיק את היותם נטולי זכויות אזרחיות אם לא מדובר בשטח כבוש). מכיוון שמדובר בועדה מייעצת בלבד, המשמעות של דבריה בעניין זה הן בעיקר פוליטיות ומדיניות והם ישמשו את הצדדים בויכוח הפוליטי הפנימי בישראל ובעולם.
2. הועדה ממליצה להכשיר מאחזים – באופן עקרוני טוענת הועדה שיש להכשיר את המאחזים, ובמקרים מסויימים אף חובה להכשירם. מכיוון שבמשך שנים נמנעו הממשלות מלאכוף את החוק ולפנות את המאחזים, ומכיוון שבמשך שנים המשיכו לזרום למאחזים כספי ציבור רבים שתמכו בהמשך קיומם, טוענת ועדת לוי שמדובר למעשה בהבטחה שלטונית מחייבת לפיה המאחזים הם חוקיים. כלומר, לפי ועדת לוי, הממשלה כן התכוונה להקים את המאחזים הללו, למרות שעשתה זאת בניגוד לחוק ובלי סמכות, ולכן היא מחוייבת לממש את הבטחתה לתושבים ולהכשיר את המאחזים.
הכשרת מאחזים על אדמות מדינה:
1. אין צורך בהחלטת ממשלה
2. אין צורך באישור שר הבטחון לתכנון
במקרים שהמאחזים נבנו על אדמות מדינה בתוך תחום השיפוט של התנחלות קיימת, טוענת הועדה כי אין צורך בהחלטת ממשלה נוספת שתכריז על הקמת התנחלות חדשה, ואף מבקשת לאפשר את התכנון גם בלי אישור משר הבטחון.
למעשה, גם כיום הממשלה יכולה להכשיר מאחזים, והיא אף עושה זאת בכמה מקומות (ר' רחלים, סנסנה, ברוכין). ההמלצה של ועדת לוי פוטרת את הממשלה מהצורך לקבל החלטה פורמלית על הקמת התנחלות חדשה, באותם מקומות שבהם המאחז הוא בתוך תחום השיפוט של התנחלות קיימת. יש לציין שהממשלה כבר פועלת לפי עמדה זו, והיא הכשירה את המאחז גבעת הבריכה כשכונה של ההתנחלות טלמון בלי החלטת ממשלה, והודיעה לבית המשפט על כוונתה להכשיר את המאחז שבות רחל כשכונה של ההתנחלות שילה.
ההמלצה לוותר על אישור שר הבטחון לתכנון היא מרחיקת לכת הרבה יותר: אם תתקבל ההמלצה, המשמעות תהיה שהמתנחלים עצמם יוכלו לקבוע כמה ייבנו בהתנחלויות וליזום מספר לא מוגבל של תכניות בלי שגורם מדיני יאשר זאת. למעשה עקיפת הצורך באישור שר הבטחון תיתן בידי המתנחלים את הכוח ליזום תכניות ולהביא לאישורן המלא גם בלי הסכמת הממשלה.
3. בנייה על קרקע פרטית:
בנייה על קרקע פרטית אסורה, אבל יש אפשרות להשאירה – הועדה לא מתירה בנייה על קרקע פרטית, אך היא קובעת שיש מקרים שבהם גם כאשר מדובר בקרקע פרטית, אפשר להימנע מפינוי ולהציע לבעלי הקרקע פתרון חלופי בצורת תשלום פיצויים או קרקע חלופית. הועדה אינה קובעת שבכל מקרה של בנייה על קרקע פרטית ניתן להסתפק בפיצויים, אלא שיש שיקולים שניתן לשקול במקרים מסויימים ולהימנע מפינוי.
מעבר לעובדה שהמלצה זו מהווה למעשה עידוד להשתלטות על קרקע פרטית, אחת המשמעויות שלה היא הפקעה כפויה של קרקע, לטובת התנחלות של תושבי המעצמה הכובשת בלבד. זהו אחד מהאיסורים המפורשים בדין הבינלאומי, אך מכיוון שהועדה יוצאת מהנחה שלא מדובר בכיבוש, הרי שהיא יכולה להצדיק זאת.
אל למדינה להתערב במחלוקות על קרקעות – אחת ההמלצות מרחיקות הלכת של הועדה כרוכה בשאלת האחריות של המדינה להגנה על הרכוש והקרקעות של הפלסטינים. לפי הועדה, במקרה שמתנחלים פולשים לקרקעות פלסטיניות אין מקום למדינה להתערב, אלא רק כאשר הפלסטינים פונים ביוזמתם לבתי משפט שייקבעו את שאלת הזכויות בקרקע. רק אחרי בירור הבעלות יהיה על המדינה להתערב. בין השאר ממליצה הועדה לבטל את הצו לשימוש מפריע במקרקעין, שמהווה אחד הכלים החשובים שבידי המדינה להילחם בתופעה של פלישות של מתנחלים לאדמות פלסטיניות.
כמו כן קובעת הועדה שבמקרים של פניה לבג"צ בדרישה לאכוף את החוק ולפנות פלישה של מתנחלים, על בית המשפט להמתין לבירור מעמד הקרקע בערכאות השיפוטיות הרלבנטיות, והיא אף ממליצה להקים לשם כך בית דין לקרקעות שיפעל בשטחים, ורק אחרי קביעה מפורשת בשאלת הבעלות להכריע בשאלות האכיפה.
4. המלצות נוספות
הועדה נותנת שורה של המלצות נוספות בתחומים שונים הקשורים בהתנחלויות, כמו למשל המלצה לאפשר למדינה להכריז על שמורות טבע חדשות באזורי C. המלצה חשובה נוספת היא ההמלצה לאפשר 4-5 שנים שבהם יוזמנו כל הטוענים לבעלות על קרקעות לפתוח בהליכי רישום של הקרקע, ומי שלא יעשה זאת יאבד את כל זכויותיו. המלצה זו מרחיקת לכת ביותר, ועלולה לפגוע בזכויותיהם של המוני פלסטינים אשר אם יימנע מהם לרשום את אדמתם יפסידו כל זכות.
נדמה שהועדה, שנתבקשה בכתב המינוי שלה להמליץ לממשלה כיצד להכשיר מאחזים שנבנו על אדמות מדינה, לקחה לעצמה את החירות להיות שופר לעמדות המתנחלים בעוד נושאים רבים אחרים ולהוות גושפנקא של מעמד משפטי מכובד לעמדות המתנחלים. במובן הזה עשתה הועדה שירות חשוב מאוד למתנחלים ונתנה בידיהם כלי שבוודאי ישמש אותם רבות בדיון הציבורי בישראל.