הקפאת בנייה זמנית – אם בכלל

לפי נתוני הלמ"ס ברבעון הראשון של 2010 (ינואר עד מארס)

• לפי הלמ"ס לא נבנו כל התחלות בנייה חדשות בהתנחלויות (המשמעות היא שלא ניתנו היתרי בנייה חדשים).
• הסתיימה בנייתן של 415 יחידות דיור בהתנחלויות.
• נכון לסוף מארס 2010, בתוך ההקפאה, 2,361 יחידות דיור נמצאות בבנייה בהתנחלויות.
• ברבעון האחרון של 2010, ערב ההקפאה, חלה עליה של 33% בהתחלות הבנייה לעומת שלושת החודשים הקודמים.
• בשלום עכשיו תועדו עשרות מבנים חדשים שהחלו להיבנות מאז הוכרזה ההקפאה.

משמעות הנתונים היא כי אם לא תימשך הקפאת הבנייה החדשה בהתנחלויות גם אחרי ספטמבר, מעבר ל-10 החודשים שנקבעו לה בהתחלה, לא תהיה כל משמעות בשטח להקפאה.

משמעות נתוני הלמ"ס – "אפס התחלות בנייה" הם למעשה "אפס היתרי בנייה"
הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה סופרת את התחלות הבנייה לפי מספר היתרי הבנייה שהוצאו ע"י הרשויות, ואינה מבצעת סקרים בשטח. בהתנחלויות ישנה תופעה נרחבת של בנייה ללא היתרים, ובנוסף, הנתונים שמעבירות הרשויות המקומיות אינם מדוייקים. לפי ההגדרות של הלמ"ס "נתוני הבנייה אינם כוללים הצבת קרוונים, מגורונים … מאחזים באזור יהודה והשומרון, בנייה שעבורה לא נמסר דיווח ללמ"ס על גבי היתרי בנייה, בנייה בלתי חוקית למגורים שלא נרשמה בדוח של משרד הפנים". בנוסף "נתוני הבנייה של היישובים היהודיים באזור יהודה והשומרון שאוכלוסייתם מונה עד 10,000 תושבים מוצגים כסיכום בשל הרמה הנמוכה של איכות הנתונים בחלק מן היישובים".
כלומר, בשל הכמות הרבה של בנייה ללא היתר בשטחים, של בניית מבנים יבילים ושל דיווח לא מלא של חלק מההתנחלויות – נתוני הלמ"ס לגבי ההתנחלויות הם חלקיים בלבד. צו ההקפאה אוסר הוצאה של היתרי בנייה חדשים, ונתוני למ"ס מעידים שאמנם לא הוצאו היתרים חדשים. אך בפועל שלום עכשיו תיעדה עשרות מבנים שהחלו להיבנות אחרי צו ההקפאה.

ההתנחלות שילה. 20 באפריל 2010

המשך הבנייה תוך כדי הקפאה
צו ההקפאה לא אוסר את המשך הבנייה של מבנים שהחלו להיבנות לפני ההקפאה, ואכן בימים אלה נמשכת בנייתן של אלפי יחידות דיור בהתנחלויות.  לפי נתוני למ"ס, ברבעון האחרון של 2009 חלה עליה של 33% במספר התחלות הבנייה בהתנחלויות לעומת הרבעון השלישי (מ-447 התחלות בניה בחודשים יולי-ספטמבר, ל-593 התחלות בניה בחודשים אוקטובר-דצמבר). הבנייה ביוזמה ממשלתית אף קפצה ב-300% ברבעון האחרון של 2009 – משפל של 10 התחלות בנייה בלבד ברבעון השלישי של 2009, ל-341 דירות חדשות ברבעון הרביעי של 2009, זהו המספר הגבוה ביותר של התחלות בנייה ביוזמה ממשלתית לרבעון מאז תחילת 2007, מדובר בשינוי מגמה של ירידה ממושכת בהתחלות הבנייה ביוזמה ממשלתית מזה ששה רבעונים (שנה וחצי).

אם לא תימשך הקפאת הבנייה מעבר לחודש ספטמבר – ההקפאה תישאר חסרת משמעות בשטח – לפי נתוני למ"ס, בסוף שנת 2009 היו 2,776 יחידות דיור בבנייה, מתוכן הסתיימה הבנייה של 415 יחידות דיור עד סוף חודש מארס (לא כולל הבנייה הלא חוקית), כך שכיום ישנן כ-2,361 יח"ד בבנייה לפחות.

נתוני הלמ"ס:

נריה (טלמון ב') – 39 מבנים
תקוע – 34 מבנים
תפוח – 25 מבנים
טנא – 23 מבנים
שילה – 20 מבנים
מעלה מכמש – 20 מבנים
יצהר – 20 מבנים
קדומים – 19 מבנים
איתמר – 19 מבנים
הר ברכה – 18 מבנים
עלי – 18 מבנים
כוכב השחר – 16 מבנים
אבני חפץ – 12 מבנים
דולב – 11 מבנים

ההתנחלות אלעזר. 26 במאי 2010

לפחות 390 מבנים חדשים החלו להיבנות בזמן ההקפאה, מתוכם 223 מבני קבע ו-167 קרוואנים או מבנים בבנייה קלה, שבהם מספר מוערך של 603 יחידות דיור חדשות לפחות.

מתוך 492 החריגים שאושרו ערב ההקפאה (ועוד 112 חריגים שאושרו במהלכה בבית"ר עילית), החלו להיבנות לכל היותר 141 יחידות דיור. כלומר, לפי ספירת שלום עכשיו, לפחות 462 יחידות דיור חדשות נבנו תוך הפרה של ההקפאה, מתוכם 31 קרוואנים ו-7 מבני קבע נבנו במאחזים ומהווים לא רק הפרה של ההקפאה אלא הפרה של חוקי התכנון והבנייה.

יש לציין שעל פי רוב, הפרות ההקפאה נעשו בהיקפים קטנים, פה ושם מבנים בהתנחלויות השונות. אך במספר התנחלויות החלו פרוייקטים גדולים עם מספר גדול של יחידות דיור והם שהשפיעו על התמונה בכללותה. כך למשל מתוך 603 יחידות הדיור החדשות כ-180 (כ-30%) נבנו בהתנחלות מודיעין עילית לבדה.
ישנם כמה פרוייקטים שהחלו עבודות התשתית שלהם, אך נעצרו בגלל ההקפאה. בין השאר, פרוייקט של 62 יחידות דיור חדשות בהתנחלות ברקן, כ-100 יחידות דיור בנריה, וכ-60 יחידות בשערי תקווה.

ההתנחלויות שבהן נרשמו הפרות ההקפאה הגדולות:

* בהתנחלויות הללו אישרה הממשלה חריגים להקפאה. במודיעין עילית אושרו 84 יח"ד; בגבעת זאב אושרו 76 יחידות דיור אך רק 26 מהיחידות שנבנו הן בפרוייקט שאושר; במעלה אדומים אושרו 89 יחידות; בבית"ר עילית אושרו 112 יחידות דיור אחרי שההקפאה החלה.
** בהתנחלות איתמר נוצקו יסודות לאחר ההקפאה אך טרם החלה הבנייה עצמה

עד כמה ההקפאה משמעותית? או: מה היה המצב אם לא היתה הקפאה?

בעשור האחרון עמד ממוצע התחלות הבנייה השנתי בהתנחלויות על כ-1,700 יחידות דיור בשנה (לפי נתוני הלמ"ס שאינם כוללים בנייה בלתי חוקית). לפיכך, בשמונה חודשים נבנים בממוצע כ-1,133 יחידות דיור חדשות. הערכת שלום עכשיו לפיה החלו להיבנות כ-603 יחידות בלבד, מעידה כי מדובר בירידה משמעותית, קרוב למחצית מממוצע הבנייה השנתי.

המשך בנייה: הקפאת הבנייה לא כללה מבנים שהחלו להיבנות לפני כניסת ההקפאה לתוקף. לפחות 693 מבנים המשיכו להיבנות גם בזמן ההקפאה (בנוסף ל-390 שהחלו להיבנות במהלכה, כאמור) בהם כ-2,000 יחידות דיור. בנייתן של חלק מיחידות הדיור הסתיימה במהלך החודשים האחרונים.

רק אם ההקפאה תימשך יהיה לה משמעות של ממש בשטח. חידוש הבנייה יהפוך את עשרת חודשי ההקפאה לחסרי משמעות, שיצרו, לכל היותר, עיכוב של כמה חודשים בפרוייקטים מסויימים.

עיקרי הממצאים, נכון לספטמבר 2010:
• בנייה מיידית – ישנן לפחות 2,066 יחידות דיור מוכנות לבנייה בהתנחלויות מיד עם תום ההקפאה ב-42 התנחלויות. מדובר בפרוייקטים שבהם החלה הכשרת הקרקע או שאושרו בהם היתרי בנייה. כפי הנראה ישנן עוד מאות רבות של יחידות דיור שמוכנות לבנייה מיד עם תום ההקפאה, אך הכשרת הקרקע טרם החלה ואין לנו מידע נוסף לגביהן.
• בנייה עתידית ללא אישור נוסף מהממשלה – בנוסף, קיימות לפחות 11,000 יחידות דיור שאושרו לבנייה לפי תכניות בנייה בתוקף, והמתנחלים יכולים לבנותן גם ללא אישור נוסף מהממשלה. המשמעות היא שאם יוחלט על "הקפאה שקטה", דה-פקטו, והממשלה תתחייב שלא לאשר בנייה חדשה בלי לחדש את צו ההקפאה – עדיין יוכלו המתנחלים לבנות כ-13,000 יחידות דיור, כ-5,000 מהן בהתנחלויות מבודדות ממזרח לגדר ההפרדה.
• בנייה עתידית לגביה נדרש אישור נוסף מהממשלה – כ-25,000יחידות דיור נוספות נמצאות בתכניות בנייה שאושרו בעבר, אך כדי לממשן נדרש אישור נוסף מהממשלה.
יש לציין שעל מנת לממש את פוטנציאל הבנייה שבתכניות המאושרות צריך שיהיה מספיק ביקוש לדירות בהתנחלויות וכספים רבים להשקעה בבנייה. מה שברור הוא שהפסקת ההקפאה תפתח את הדלת לבנייה מאסיבית בהתנחלויות.

לרשימת ההתנחלויות ופוטנציאל הבנייה בהן

למפת פוטנציאל הבנייה בהתנחלויות

בנייה שמוכנה לביצוע מיד עם תום ההקפאה
לפחות 2,066 יחידות דיור מוכנות לבנייה מיד עם תום ההקפאה בסוף ספטמבר. לפחות 400 מהן בהתנחלויות מבודדות ממזרח לגדר ההפרדה. כפי הנראה מאות יחידות דיור נוספות מוכנות לבנייה מיידית אך לשלום עכשיו אין מידע לגביהן.

התנחלויות לדוגמא:
אריאל – 136 יחידות
טלמון – 70 יחידות
ורד יריחו – 41 יחידות
שילה – 22 יחידות
כוכב השחר – 24 יחידות
קרית ארבע – 24 יחידות
ברקן – 62 יחידות
גבעת זאב – 300 יחידות
מודיעין עילית – 260 יחידות
מבוא חורון – 70 יחידות
אלעזר – 58 יחידות
ניל"י – 46 יחידות
צופין – 50 יחידות
כפר תפוח – 18 יחידות

המידע על הדירות שמוכנות לבנייה מבוסס על מקרים שבהם כבר בוצעו עבודות פיתוח והכשרת קרקע בשטח אך בניית המבנים עצמם טרם החלה. בעבר נעשו עבודות תשתית רחבות היקף על מנת לאפשר בנייה עתידית בהתנחלויות רבות, ספירת שלום עכשיו מתייחסת רק למקומות שבהם הכשרת הקרקע נעשתה בשנתיים האחרונות.
מקור מידע נוסף הוא היתרי הבנייה שאושרו ברשויות המקומיות בהתנחלויות. רוב רובן של ההתנחלויות לא מפרסמות את המידע לגבי היתרי הבנייה שהוצאו או אושרו ולכן המידע לפי היתרי הבנייה הוא חלקי ביותר. כך למשל באריאל אושרו לאחרונה היתרי בנייה ל-136 יחידות דיור חדשות. בשטח עדיין לא רואים דבר כי עבודות הכשרת הקרקע טרם החלו. בשלום עכשיו מעריכים כי ישנן עוד מאות היתרי בנייה שאושרו לאחרונה ברשויות המקומיות שלא מפרסמות את היתרי הבנייה.
במקרים אחדים נעזרנו בפרסום פרוייקטים חדשים בקרב קבלנים או בעלי מקצוע אחרים שקשורים בבנייה.

השלבים בתהליך אישור בנייה בהתנחלויות
א. שלב התכנון – יוזם הבנייה (הממשלה, הרשות המקומית או גורמים פרטיים) מכין תכנית בנייה ומביא אותה לאישור בועדת התכנון העליונה במינהל האזרחי. הועדה בוחנת את התכנית, מפרסמת אותה להתנגדויות הציבור, דנה בהתנגדויות ולבסוף מאשרת ומפרסמת את התכנית לתוקף. בכל שלב משלבי התכנון הללו נדרש אישור של שר הבטחון לקדם את התכנית. בסוף הליך התכנון התכנית בתוקף וניתן לעבור לשלב הביצוע.
=> לפי ספירת שלום עכשיו קיימות קרוב ל-38,000 יחידות דיור שטרם נבנו בתכניות שעברו את שלב התכנון ונמצאות בתוקף. 

ב. שלב הביצוע – על מנת לממש את התכנית שבתוקף, ישנם שני שלבים עיקריים:
1. השגת זכויות בקרקע – מי שמבקש לבנות בהתנחלויות חייב לקבל או לרכוש את הזכות בקרקע. בהתנחלויות בדרך כלל מדובר באדמה ציבורית ("אדמת מדינה") שהמינהל האזרחי אחראי להקצות למשתמשים שונים. המינהל האזרחי חייב לקבל את אישור שר הבטחון לכל הקצאה. במקרים ספורים הקרקע נרכשה ישירות מפלסטינים על ידי גורמים פרטיים, הללו לא צריכים אישור משר הביטחון להשתמש בקרקע.
2. היתר בנייה מהרשות המקומית – לאחר שהקרקע הוקצתה או נרכשה, על היוזם לפנות לרשות המקומית של ההתנחלות ולקבל היתר בנייה. היתר הבנייה מוודא כי הפרוגרמה של המבנה תואמת את התכנית שבתוקף ואת כל הדרישות הבטיחותיות והתשתיתיות. היתר הבנייה לא תלוי באישור של שר הבטחון או של הממשלה והוא נמצא בידי הנהגת המתנחלים שברשויות המקומיות בהתנחלויות.

מה קורה אם אין צו הקפאה? פוטנציאל בנייה של 13,000 יח"ד
כדי לעקוף את הצורך בהמשך ההקפאה, נשמעת בימים אלה ההצעה לבצע "הקפאה שקטה" או "הקפאה דה-פקטו", לפיה הממשלה לא תכריז רשמית על המשך ההקפאה ולא תאריך את תוקף צו ההקפאה, אך בפועל הממשלה לא תאשר בנייה חדשה. בדיקת שלום עכשיו מראה כי הקפאה כזאת משאירה בידי המתנחלים את האפשרות לבנות עוד 11,000 יחידות דיור בלי צורך באישור נוסף של הממשלה, בנוסף ל-2,000 היחידות שנמצאות בפני ביצוע מיידי.
כאמור, לאחר שתכנית אושרה סופית ופורסמה למתן תוקף (שלב התכנון), נדרשת הקצאת הקרקע או רכישתה ולאחר מכן היתר בנייה שאותו מנפיקה הרשות המקומית על דעת עצמה ללא התערבות של הממשלה (שלב הביצוע). מסתבר שישנן קרוב ל-60 התנחלויות שבהן הקרקע הוקצתה בעבר לידי המתנחלים, באמצעות החטיבה להתיישבות או גופים מיישבים אחרים, או שהקרקע נרכשה על ידי מתנחלים ישירות מפלסטינים והם אינם זקוקים להקצאה חדשה. במקרים אלה, יכולים המתנחלים להגיש בקשה להיתר בנייה לרשות המקומית, קרי לראשי המתנחלים עצמם ולקבל היתר ללא צורך באישור כלשהו של הממשלה.
אם הממשלה לא תאריך את תוקף צו ההקפאה – המתנחלים יוכלו לבנות לפחות 13,000 יחידות דיור שאינן דורשות אישור נוסף של שר הבטחון, כ-5,000 מהן ממזרח לגדר ההפרדה. באופן כזה, המתנחלים יוכלו לקבוע בעצמם את העיתוי והמיקום של הבנייה החדשה וליצור פרובוקציות שיפגעו במו"מ ובסיכוי לפתרון של שתי מדינות לשני עמים.

מתודולוגיה –  אופן ספירת יחידות הדיור
על מנת לקבוע מהו פוטנציאל הבנייה בהתנחלויות יש לבדוק את תכניות הבנייה הקיימות ולהשוותן עם מה שבנוי בשטח. הדו"ח מבוסס על המידע שפורסם בדו"ח שפיגל שהוכן על ידי משרד הביטחון ואשר מפרט את תכניות הבנייה שבתוקף ואת מספר יחידות הדיור שבכל תכנית, וכן על מידע ותכניות בנייה שנאספו על ידי שלום עכשיו.
בתחום של כל תכנית, נערכה ספירה מדוקדקת של מספר יחידות הדיור הבנויות לפי תצלום אוויר עדכני מ-2010. ייתכן וישנם אי דיוקים קטנים בספירת יחידות הדיור הבנויות, בשל העובדה שמדובר בהתבססות על תצלומי אוויר. לשם אימות הנתונים נעזרנו גם בנתוני הלמ"ס לגבי מספר משקי הבית בהתנחלויות וכן מספר יחידות הדיור שדווחו בלמ"ס על פי תשלום הארנונה בהתנחלויות מסוימות.
הבדיקה העלתה עוד כי בהתנחלויות רבות נעשתה בנייה מחוץ לתחומי התכניות המאושרות, ולעתים נבנו יותר יחידות דיור מהמותר לפי התכנית. הספירה לא כללה את הבנייה הבלתי חוקית שמחוץ לגבולות התכנית, אלא רק מה שנבנה בתוך גבולותיה.
הבדיקה לא התייחסה להוראות התכנית עצמה אלא רק לקו המתאר של גבול התכנית, כך שיתכן שבמקרים שבהם נבנו יחידות דיור מעל למותר בחלק מהתכנית, פוטנציאל הבנייה הקיים הוא גדול יותר ממה שנספר על ידי שלום עכשיו, משום שהספירה של המצב הקיים כללה יחידות דיור שאינן לפי התכנית. תופעה זו גם מסבירה מדוע בחלק מההתנחלויות הערכת פוטנציאל הבנייה לפי התכניות שבתוקף נמוכה יותר ממספר היחידות שמוכנות לבנייה מיידית עם תום ההקפאה.

סה"כ פוטנציאל הבנייה בהתנחלויות – קרוב ל-38,000 יחידות דיור
ספירת כל פוטנציאל הבנייה בהתנחלויות לפי התכניות שבתוקף מעלה כי ישנן כ-37,684 יחידות דיור בתכניות שקיבלו תוקף בעבר, אך טרם נבנו. רובן דורשות אישור נוסף של הממשלה להקצאה ושיווק של הקרקע.
פוטנציאל הבנייה לפי התכניות שבתוקף בהתנחלויות לדוגמה: