הכבישים העוקפים בגדה המערבית

מהו כביש עוקף?
מאז שנות השבעים, עם ראשית תנופתו של מפעל ההתנחלות וחיזוקו, החלה מדינת ישראל ליצור בהדרגה מערכת כבישים חדשה בגדה המערבית. המטרה של חלק ניכר ממערכת הכבישים החדשה היא "לעקוף" ערים וכפרים פלסטינים, ולחבר בין ההתנחלויות ובינן לבין מערכת הכבישים שבתוך הקו הירוק. כבישים אלה מכונים "כבישים עוקפים".
ארגון "בצלם", פרסם בעבר שני דוחות הכוללים דיון מקיף בנושא הכבישים בגדה המערבית. קטעים מתוכם מובאים להלן (קישורים לדוחות המלאים מצורפים בסוף המסמך).

מהן ההשלכות של הכבישים העוקפים?
הכבישים העוקפים נבנו מלכתחילה על מנת לשרת את האינטרסים של המתנחלים, במטרה לאפשר להם לנוע במהירות, נוחות ובבטחה ברחבי הגדה המערבית (גם לפני פרוץ האינתיפאדה). הכבישים העוקפים היוו אמצעי מרכזי להגברת האטרקטיביות של ההתנחלויות בעיני מתיישבים פוטנציאלים עתידיים.

רעיון "הכבישים העוקפים", המאפשרים גישה להתנחלויות ונסיעה ביניהן מבלי לעבור ביישובים פלסטיניים, עלה לראשונה במהלך תנופת ההתנחלות שהחלה בשלהי שנות השבעים. ב"תכנית האב להתיישבות לשנים 1983-1986", נכתב בפרק הדן בכבישים כי "הכביש הוא הגורם המניע התיישבות באזורים בעלי חשיבות התיישבותית, ועצם קידומו יגרום פיתוח וביקוש". לפי התוכנית, אחד העקרונות המנחים בקביעת תוואי הכבישים שייסללו, הוא "עקיפת ריכוזי האוכלוסייה הערבית". בהתאם לתפיסה זו סללה ישראל במהלך שנות השמונים עשרות כבישים חדשים. (בצלם, משטר הכבישים האסורים בגדה המערבית, עמ' 6)

מעבר לתפקידם בחיבור בין ההתנחלויות, הכבישים העוקפים חוסמים לעתים את התפתחותם של הישובים הפלסטיניים בגדה המערבית, ויוצרים הפרדות ומחסומים בין קהילות וצירי תנועה שהיו מחוברים בעבר. בנוסף, הם יוצרים צירים ברורים של שליטה ישראלית בגדה המערבית בכללותה, שלאורכם נבנו נקודות אחיזה ישראליות שחלקן אזרחיות (התנחלויות, מאחזים, אזורי תעשייה) וחלקן צבאיות.

ב"תכנית האב להתיישבות" לשנים 1983-1986 נכתב במפורש כי אחד השיקולים העיקריים בבחירת המיקום להקמת התנחלויות הוא תיחום הבנייה ביישובים פלסטיניים. כך למשל, מצוין בתוכנית, בחלק המתייחס לאזור "גב ההר", כי בו "מתרכזת עיקר האוכלוסייה הערבית בישובים עירוניים וכפריים… התיישבות יהודית לאורך ציר זה [כביש 60] תיצור חיץ מנטלי בהתייחסות לגב ההר, וכמו כן היא עשויה לצמצם את ההתפרסות הבלתי מבוקרת של ההתיישבות הערבית". מכך ניתן להסיק כי אחד השיקולים המנחים בקביעת תוואי הכבישים החדשים, היתה השאיפה לתחום את הבנייה הפלסטינית. (בצלם, משטר הכבישים האסורים בגדה המערבית, עמ' 7)

מהי ההיסטוריה של הכבישים העוקפים?

מדינת ישראל החלה לסלול כבישים בגדה המערבית בד בבד עם הקמת ההתנחלויות הראשונות:

במקרים רבים חייב מיקומן של ההתנחלויות את פריצתו של תוואי חדש בתנאים טופוגרפיים קשים. כבישים אלו שירתו לעיתים קרובות רק קומץ קטן של מתנחלים שלא עלה על כמה עשרות אנשים. מדיניות זו גרמה, בין השאר, לפגיעה נרחבת בנוף הגדה המערבית, החורגת בהרבה מן השינויים הצפויים בתשתית התחבורה, שנועדו לענות על הגידול באוכלוסייה ועל צמיחת הכלכלה. (בצלם, משטר הכבישים האסורים בגדה המערבית, עמ' 6)

סלילת הכבישים בגדה המערבית צברה תאוצה במקביל להתקדמותו של תהליך השלום:

החל משנת 1993, בעקבות חתימת הצהרת העקרונות בין ישראל לבין אש"ף, ובמסגרת ההכנות לפריסה מחדש של צה"ל בגדה המערבית, שבה שיטת הכבישים העוקפים וצברה תאוצה. בשנת 1995 נרשם שיא בהתחלות סלילה. בשנה זו החלה ישראל בסלילתם של למעלה ממאה קילומטרים של כבישים חדשים בגדה המערבית, המהווים יותר מ-20% מכלל התחלות הסלילה של המדינה באותה שנה. בשנים שלאחר מכן נמשכה ברציפות סלילת הכבישים העוקפים, אם כי בקצב מתון יותר. נכון לחודש יולי 2004, מצויים בשלבי סלילה שונים ארבעה כבישים עוקפים. (בצלם, משטר הכבישים האסורים בגדה המערבית, עמ' 7)

עם פרוץ האלימות בחודש ספטמבר 2000, סלילת הכבישים העוקפים שוב צברה תנופה:

לאחר שפרצה אינתיפאדת אל-אקצא בספטמבר 2000, בעקבות התקפות חוזרות ונשנות של פלסטינים על מתנחלים שנסעו בכבישים, החל גל השתלטות נוסף על קרקעות פרטיות באמצעות הוצאת צווים צבאיים. קרקעות אלה נועדו לסלילת כבישים עוקפים חדשים שיחליפו את הכבישים הישנים או את הכבישים העוקפים שנסללו עד אז וחדלו להיות בטוחים. לפי אחד הדיווחים בעיתונות, נכון לפברואר 2002 נמצאו שמונה כבישים עוקפים בשלבי סלילה שונים, שעלותם הכוללת היא 228 מיליון ש"ח. (בצלם, גזל הקרקעות, עמ' 34)

האם עדיין ממשיכים לסלול כבישים עוקפים?
מדינת ישראל ממשיכה לסלול כבישים עוקפים בכל רחבי הגדה המערבית. על פי מחקרים שערכה תנועת "שלום עכשיו" (לרבות תצפיות מהאוויר ומהקרקע), פרוייקטים נוכחיים כוללים סלילת כביש עוקף חדש ירושלים-נוקדים (העוקף את בית לחם מדרום-מזרח) ושדרוג כביש מספר 5 (חוצה שומרון), וכביש מספר 1 (מעלה אדומים-יריחו). בנוסף, כביש עוקף ניל"י-עופרים (מערבית לרמאללה) הושלם לאחרונה ונפתח לתנועה.

מי מתכנן, סולל ומממן את הכבישים?
רוב הכבישים העוקפים מתוכננים, נסללים, וממומנים על ידי ממשלת ישראל, בעיקר מכספי משרד הביטחון ומשרד התחבורה. על פי מאמר שהתפרסם בעיתון "הארץ" בחודש ספטמבר 2003 העלות הכוללת של כבישים אלה (עד לתאריך זה) היה סביב 10 מיליארד שקל. בכמה מקרים, תכננו וסללו המתנחלים כבישים בניגוד לחוק תוך הפניית כספים ציבוריים שהוקצו למטרות אחרות.

לדברי מבקר המדינה, ברוב המקרים בהם גילו הגורמים המוסמכים בצה"ל כי מתבצעות עבודות סלילה ללא אישור, הזדרז הצבא להוציא צווי תפיסה במטרה להכשיר בדיעבד את הפגיעה ברכוש הפרטי. במקרה אחד (כביש "ולרשטיין" המחבר בין ההתנחלויות בית-אל ודולב) עבר חלק מתוואי הכביש שסללו המתנחלים בשטח B שבו, לפי הסכמי אוסלו, אין לישראל סמכות לתפוס רכוש פרטי למטרה זו. לכן, לגבי קטע זה לא הוצאו צווי התפיסה הנדרשים וההשתלטות לא הוסדרה בצו. יחד עם זאת, נמנע צה"ל מעצירת העבודות ולא מנע את המשך הסלילה. סלילת כבישים חדשים ביוזמת המתנחלים, ללא אישור הרשויות, הפכה למעשה שכיח במסגרת ההתנחלות ב"מאחזים הבלתי-חוקיים" הרבים שהוקמו בגדה המערבית מאז שלהי שנות התשעים ועד היום. (בצלם, משטר הכבישים האסורים בגדה המערבית, עמ' 9)

בכמה קילומטרים של כביש מדובר?
אין נתונים מדויקים לגבי מספר הקילומטרים של כבישים עוקפים בגדה המערבית. אולם ניתן לומר בביטחון שמאז שנת 1967 הכשירה וסללה מדינת ישראל מאות קילומטרים של כבישים עוקפים, שבחלקם נסללו על מנת לקשר בין ההתנחלויות ובינן לבין ישראל, ואחרים נסללו כדי ליצור "כביש בין-אזורי" המחבר בין גושי ההתיישבות בגדה המערבית.

איך נראים הכבישים העוקפים?
הכבישים העוקפים יוצרים מערכת תעבורה מודרנית, אשר חלקים ממנה מזכירים כבישים בין-עירוניים רב-נתיביים. הם רחבים ברובם (וכוללים שוליים רחבים לצדי הכביש), והם סלולים היטב (עם עיקולים משופעים, נתיבים מסומנים בבירור, ומחלפים מודרניים). מערכת התעבורה כוללת גם כבישים החוצים (ולא עוקפים) גבעות גדולות, וכן מנהרות ארוכות מאוד (באזור שמדרום לירושלים). הכבישים מוארים היטב וכוללים שילוט מודרני בעברית ובאנגלית (שלעתים מספק מידע לגבי התנחלויות ומקומות בישראל בלבד, ללא כל אינדיקציה שהנהג נמצא על כביש שהוא מחוץ לתחומי מדינת ישראל), תחנות אוטובוס מקורות (עבור מתנחלים וחיילים), ובמספר מקרים גם מדרכות להולכי רגל. מאחר שהכבישים מתוכננים כדי לענות על האינטרסים של המתנחלים, עם מעט או ללא כל התחשבות בבעלי האדמות, אין זה חריג למצוא כביש החוצה מטע זיתים ותיק או שדה מעובד. הנסיעה בכבישים העוקפים יעילה ביותר וקלה, גם משום שהתנועה בהם לרוב דלה – דבר שמשקף את העובדה שגם לאחר יותר מ-30 שנה של התנחלות, עדיין חיים בגדה המערבית יחסית מעט ישראלים.

כיצד בנויים הכבישים העוקפים ביחס לכבישים אחרים בגדה המערבית?
רבים מהישובים בגדה המערבית ממוקמים באתרים שהיו מאוכלסים מאות שנים (ובמקרים אחדים אף אלפי שנים), ומערך התעבורה שהיה קיים בגדה המערבית בשנת 1967 כלל ברובו את אותם צירים שהיו קיימים במשך מאות שנים. צירי תנועה אלה משקפים את המציאות החברתית-כלכלית שאפיינה את האוכלוסייה המקומית – חיבור אנשים עם שווקים, כפרים, ומרכזי אוכלוסייה גדולים. בדומה למערכות אחרות שפותחו באזורים שהיו מאוכלסים זמן רב לפני הופעתו של המיכון המודרני, צירי התנועה נטו לשקף את הטופוגרפיה של האזור, להשתלב עם הנוף ולא לכבוש אותו (למשל עקפו גבעות, ולא עברו דרכן). בעוד שרק חלק מההשקעה של מדינת ישראל בתשתיות בגדה המערבית מאז שנת 1967 כלל שדרוג של כבישים פלסטינים, מרבית ההשקעה הופנתה ליצירת מערכת תעבורה חלופית שאינה נותנת מענה לצרכים של האוכלוסייה הפלסטינית (אם כי לעתים ניתנו אישורים לפלסטינים להשתמש בה) ולרוב אינה מותאמת למציאות החברתית-כלכלית המאפיינת את החברה הפלסטינית.

היכן נמצאים הכבישים העוקפים?
הסכמי אוסלו חילקו את הגדה המערבית לשלוש קטגוריות: אזורים בסמכות פלסטינית מלאה (אזור A – כ-18% מהגדה), אזורים בסמכות אזרחית פלסטינית אך בסמכות ביטחונית ישראלית (אזור B – כ-22% מהגדה), ואזורים בסמכות ישראלית מלאה (אזור C – כ-60% מהגדה). בחינת המפה שיצרו הסכמי אוסלו מראה שמרבית הגדה המערבית נכללת באזור C – שנועד לכלול בתוכו את כל ההתנחלויות הישראליות – אשר פזורים בו אזורים מנותקים תחת סמכות פלסטינית (A ו-B). הכבישים העוקפים סלולים בכל רחבי אזור C, ויוצרים מערך תעבורה החוצה את הגדה המערבית לאורכה ולרוחבה, תוך יצירת מחסומים פיזיים בין אזורים שהם בסמכות פלסטינית (מלאה או חלקית).

האם מעורבים שיקולים צבאיים/אסטרטגיים בבניית הכבישים העוקפים?
אם יוצאים מתוך הנחה ששלום עם הפלסטינים והבטחת התפתחותה של מדינה פלסטינית בת-קיימא ורציפה משרתים את האינטרסים של ביטחון מדינת ישראל, כי אז סלילת הכבישים העוקפים נוגדת את האינטרסים הצבאיים והאסטרטגיים של מדינת ישראל.
אם יוצאים מתוך הנחה שמסיבות צבאיות ואסטרטגיות (כגון גישה נוחה לעמק הירדן או לגבול עם ירדן), זקוקה מדינת ישראל לצירי תעבורה דרך הגדה המערבית, קשה לטעון שהצירים שמדינת ישראל כבר סללה – אשר משרתים את המתנחלים – עונים על צרכים אלה. כבישים אשר נסללו בעיקר כדי לתת מענה לצרכים צבאיים ואסטרטגיים היו יוצרים מערך תעבורה שונה בתכלית.
אם יוצאים מתוך הנחה שלמען בטחון ישראל דרושה שליטה מלאה בגדה המערבית כולה ובאוכלוסייה שחיה בה, כי אז מתקבלת על הדעת סלילת מערכת כבישים שמקדמת ומבססת שליטה זו. אולם, הנחה זו נוגדת את דעותיהם של מרבית הישראלים, אשר תומכים בפתרון של שתי מדינות. היא גם נוגדת את דעותיהם של הקהילה הבינלאומית ושל הנשיא ג'ורג' בוש, אשר הביע את תמיכתו החזקה בפתרון של שתי מדינות ובמדינה פלסטינית בת-קיימא ורציפה.

למי שייכת הקרקע?
הכבישים העוקפים נסללים בעיקרם על קרקע שהיא בבעלות פלסטינית פרטית. על מנת לסלול על קרקע זו, נוקטת ממשלת ישראל בשתי שיטות עיקריות: "תפיסה לצרכים צבאיים" ו"הפקעה לטובת הציבור". על תפיסת קרקע לצרכים צבאיים, מציין ארגון בצלם:

המשפט ההומניטארי הבינלאומי מתיר למדינה הכובשת לתפוס חזקה זמנית על רכושם הפרטי של תושבי השטח הכבוש (אדמות, מבנים או מיטלטלין), בתנאי שהדבר נחוץ לצורכי הצבא. על מנת לנצל היתר זה, קבעה ישראל כי חלק מהכבישים שתכננה לסלול נועדו לתת מענה ל"צרכים צבאיים". עד לשלהי שנות השבעים טענה ישראל כי ההתנחלויות ממלאות תפקיד צבאי חשוב ולכן היא רשאית לתפוס קרקעות פרטיות לצורך הקמתן וכדי לסלול כבישים עבורן… טענת ה"צורך הצבאי" זכתה במהלך שנות התשעים למשמעות חדשה, במסגרת גל התחלות הסלילה שבא בעקבות הפריסה מחדש בגדה המערבית. אם בעבר הוגדרה נוכחות המתנחלים, אותם נועדו הכבישים לשרת, כמסייעת לכוחות הצבא, הרי שהפעם התהפכו היוצרות והצורך הצבאי הוגדר כאספקת צירי תנועה בטוחים לאוכלוסייה אזרחית (בצלם, משטר הכבישים האסורים בגדה המערבית, עמ' 7-8)

לגבי הפקעת קרקעות לטובת הציבור, מציין ארגון בצלם:

ככלל, הפקעת רכוש בשטח כבוש, להבדיל מתפיסתו הזמנית לצרכים צבאיים, אסורה על-פי המשפט ההומניטארי הבינלאומי. החריג היחיד לכלל זה הוא הפקעה בהתאם לחוק המקומי ולטובת האוכלוסייה המקומית. לצורך שימוש באמצעי זה הסתמכה ישראל על חוק ההפקעות הירדני, החל בגדה המערבית. כשנאלצה המדינה להגן על ההפקעות בפני בג"ץ, טענו נציגיה שוב ושוב כי הכבישים המתוכננים ישרתו גם את האוכלוסייה הפלסטינית, וכי וצרכיה הובאו בחשבון במהלך התכנון. (בצלם, משטר הכבישים האסורים בגדה המערבית, עמ' 8)

האם יכולים הפלסטינים להשתמש בכבישים העוקפים?
לפני פרוץ המהומות בחודש ספטמבר 2000, יכלו פלסטינים, באופן כללי, להשתמש ברוב הכבישים העוקפים. כך יכלה מדינת ישראל לטעון כי הכבישים משרתים את כלל האוכלוסייה בגדה המערבית, לרבות הפלסטינים. והפלסטינים אכן עשו שימוש בכבישים העוקפים כאשר היה הגיוני לעשות כן – למשל בנסיעה מירושלים לחברון או מירושלים לשכם. אולם, התועלת של כבישים אלו עבור הפלסטינים היתה מלכתחילה מוגבלת, מאחר ולא נבנה חיבור תשתיתי בין ישובים פלסטינים רבים בסמוך לכביש העוקף לבין הכביש עצמו. בלא חיבור כזה שיאפשר תנועה מהישובים הללו אל הכביש וממנו, הפכו הכבישים העוקפים לפרוייקטים זוללי קרקע שפלסטינים רבים נפגעו מהם ורק מעטים יכלו לעשות בהם שימוש שכיח.
לאחר פרוץ המהומות בחודש ספטמבר 2000, צמצמה מדינת ישראל באופן ניכר את גישת הפלסטינים לכל הכבישים העוברים דרך הגדה המערבית, לרבות הכבישים העוקפים. כפי שדווח על ידי ארגון בצלם, נוצרה מערכת שליטה שרירותית (ובלתי כתובה) בכבישים, מערכת המורכבת מכבישים בהם חל איסור מוחלט על נסיעת כלי רכב פלסטינים (לעתים הם מכונים "צירים סטריליים"); כבישים שהנסיעה בהם מותרת רק לפלסטינים המצוידים בהיתר תנועה מיוחד (הקרוי "רשיון תנועה מיוחד במחסומים הפנימיים באיו"ש" – היתר שקשה מאוד להשיגו); וכבישים בשימוש מוגבל שבהם כלי רכב פלסטיניים מורשים לנוע, אולם מרבית דרכי הגישה אליהם נחסמו על ידי צה"ל (מחסומים קבועים בחלק מהצירים; מחסומים תקופתיים או ניידים באחרים). פלסטינים הנוסעים בכבישים אסורים, או שאינם מחזיקים באישורים המתאימים מסתכנים בקנסות, מעצרים, והחרמת כלי הרכב שלהם. הכבישים היחידים בהם לא קיימת הגבלת תנועה של פלסטינים (למעט בזמן פעולות צה"ל) הם אותם כבישים הקיימים באזורים הבנויים של הכפרים והערים הפלסטיניים.

בחלק מהמקרים חל איסור לא רק על הנסיעה בכביש עצמו אלא גם על חצייתו באמצעות כלי רכב. כתוצאה מכך מוגבלת יכולתם של הפלסטינים להשתמש גם בכבישים עליהם לא חל האיסור. במקרים אלה יכולים הפלסטינים להגיע עד לנקודת ההצטלבות עם כביש אסור, שם הם נאלצים לרדת מן הרכב, לחצות ברגל את הכביש האסור ולהמשיך בנסיעה באמצעות כלי רכב אחר. בצלם, משטר הכבישים האסורים בגדה המערבית, עמ' 16)

מתחקיר בצלם עולה כי בגדה המערבית קיימים: 17 כבישים בהם אסורה לחלוטין תנועת כלי רכב פלסטיניים, שאורכם הכולל מגיע לכ-124 ק"מ; 10 כבישים בהם חל איסור חלקי על תנועת כלי רכב פלסטיניים, שאורכם הכולל מגיע לכ-244 ק"מ; ו-14 כבישים בהם מוגבלת תנועת כלי רכב פלסטיניים, שאורכם הכולל מגיע לכ-364 ק"מ.

מהו הבסיס החוקי לסגירת כבישים בפני פלסטינים?
בניגוד לכל תחומי הפעילות הישראלית בגדה המערבית, לא קיימת כל חקיקה או חוקים כתובים לגבי כללי השימוש בכבישי הגדה המערבית. אלא, כפי שמציין ארגון בצלם:

המדיניות כולה מבוססת על הוראות הניתנות בעל-פה לחיילים בשטח. הראיה החזקה ביותר לקיומו של המשטר היא הטמעתו בתודעה של האוכלוסייה הפלסטינית, הנמנעת, כמעט לחלוטין, מהשימוש ברבים מכבישים אלה, גם כאשר הכניסה אליהם אינה חסומה בחסימה פיסית או במחסום מאויש. (בצלם, משטר הכבישים האסורים בגדה המערבית, עמ' 35)
בתשובה לפניית בצלם, צה"ל הבהיר כי: הסמכות להגבלת תנועה בדרכים מסוימות נתונה, לפי הצו בדבר הוראת ביטחון מס' 378 התש"ל 1970, לכל מי שהוסמך, כמפקד צבאי, ובענייננו – לאלוף הפיקוד, למפקדי האוגדות וסגניהם, למפקדי החטיבות הגיזרתיות ולגורמים נוספים, ככל שהוסמכו לכך על ידי אלוף הפיקוד. (בצלם, משטר הכבישים האסורים בגדה המערבית, עמ' 24)

לדוחות המלאים של בצלם, ראו:
http://www.btselem.org/Download/200205_Land_Grab_Heb.doc
http://www.btselem.org/Download/200408_Forbidden_Roads_Heb.doc